进一步优化房地产开发企业资质全过程监管

略述《关于对〈房地产开发企业资质管理规定〉进行修订的草案（公开征求意见版本）》

近期，我国住房和城乡建设部颁布了《关于修订〈房地产开发企业资质管理规范〉的决议（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向公众广泛征集意见。该意见反馈的截止日期定于2021年12月2日。追溯至1993年，原建设部便已制定了《房地产开发企业资质管理规范》（以下简称《规范》）。我国社会主义法制体系日益健全，到了2000年，原建设部依照《城市房地产开发经营管理条例》第九条的规定，对相关规定进行了重大修订。这次修订将房地产开发企业的资质等级从五级缩减至四级，并一直沿用至今。在此过程中，仅依照《中华人民共和国公司法》的相关条款，取消了各级资质对注册资本最低限额的要求。本次修订旨在深入执行《国务院关于深化“证照分离”改革，进一步激发市场主体活力的通知》的相关要求，依据《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）》进行了相应的调整。整体而言，《征求意见稿》全面涵盖了事前、事中、事后的监管全过程。

降低事前监管要求

本次《规定》的修订重点在于“减少事前监管标准”。房地产开发企业资质，实际上构成了进入房地产开发经营领域的门槛，是国家实施房地产行业宏观管理和监督的关键工具。这一举措在一定程度上体现了国家对房地产行业健康发展所必需的规范管理和适度干预。《征求意见稿》对房地产开发企业的资质等级进行了调整，将原有的四级简化为两级，并取消了三级和四级资质的认证。同时，对二级资质的认可条件进行了相应的优化：去除了对房地产开发经营年限、历史开发面积或投资额的下限规定，并放宽了相关专业人员数量的要求。据此，具备二级资质的房地产开发企业只需满足建筑面积不超过25万平方米、不得越级承接项目的条件，至于其业务范围的具体界定，将不再由政府部门来决定。同时，依照国务院关于推进“证照分离”改革的相关规定，已决定取消房地产开发企业需办理的《暂定资质证书》申请流程。

上述的多次调整，向房地产开发市场传递了积极的信号。《征求意见稿》对事前审批的标准进行了大幅度的降低，并且简化了审批流程，这些措施有助于激发民间资本投入到房地产开发领域的热情。二级资质的准入标准下调，从而使得众多房地产开发企业得以符合监管机构对信托公司向其提供信托贷款的规定（依据银监办发〔2010〕54号文件的规定，信托公司贷出的款项所涉及的房地产项目，必须确保开发商或其控股方持有二级资质）。这一举措在一定程度上有利于减轻房地产开发企业近年来在融资方面所面临的困境。从长远角度考量，此举还将促进商品住宅市场的供应量提升，进而有助于遏制房价上涨的趋势。

《征求意见稿》并未对《房地产开发企业资质管理规定》中一级资质的获取标准作出调整，依旧依据企业的经营时长、项目建筑面积的最低要求、建筑工程的质量标准、专业技术人员数量及职称等因素进行全面评估。然而，对于二级资质的获取条件，却删除了上述多数考核指标。依据《城市房地产开发经营管理条例》第九条的相关规定，在评定房地产开发企业的资质等级时，相关部门需综合考虑企业的资产状况以及开发经营业绩等多项指标。一级与二级资质的申报条件存在显著差异，然而，在获得资质后房地产开发行业综合政务管理平台，这两级企业在经营活动中的区别主要体现在建设规模上。这种匹配的合理性，确实值得我们深入思考。

完善事中监管

取消年度审查，实施“双随机、一公开”的监管模式。在过去近20年的时间里，房地产开发企业的资质管理一直遵循年度审查制度。若企业无合理理由不参与资质年度审查，则会被认定为审查不合格，其资质证书将直接被撤销，且无任何补救途径。在这种情况下，企业必须重新准备相关材料，并重新提交申请。《征求意见稿》中提出的新监管模式，意味着监管部门将改变以往被动等待企业主动接受审查的做法，转而主动在监管过程中随机挑选检查对象，并随机指派执法检查人员。此外，监管部门还需及时将抽查情况及处理结果向公众披露。与此同时，抽查过程需全程记录，确保责任可追溯，以此限制监管部门在监管过程中的自由裁量空间。此举犹如在企业头顶悬挂着一把“达摩克利斯之剑”房地产开发行业综合政务管理平台，迫使它们提升遵守法律的意识，不敢存有侥幸心理、冒险触犯法规。显然，《征求意见稿》也为房地产开发企业预留了纠错的机会：一旦企业不再满足相关资质要求，将给予其一定期限进行整改；而对于那些拒绝改正的企业，才会撤销其资质证书。这一举措展现了监管部门在执法过程中的温情。

值得注意的是，《征求意见稿》只是简要地提到了新的监管模式，然而在具体实施阶段，县级及以上人民政府的房地产开发管理部门必须进行大量的细致工作。这包括制定随机抽查事项的清单，确保抽查清单能够根据相关法律法规、规章的修订情况以及实际工作需求进行灵活的调整；同时，还需明确抽查的依据、主体、内容以及方式等。尤为关键的是，监管部门需依据当地的经济社会状况以及房地产开发监管领域的具体情形，科学设定随机抽查的比率和频率。既要确保必要的抽查范围和力度，还需避免检查过于频繁以及执法行为扰民。

企业一旦丢失了相关资质证明，无需事先在新闻媒体上发布作废声明。依据《征求意见稿》中的规定，企业可以直接向原先负责资质审批的部门提交申请，该部门需在5个工作日内完成办理手续。2017年9月，国务院审改办等十一部门联合发布的《关于取消27项中央指定地方实施行政审批中介服务和证明材料的通知》中规定，对于房地产开发企业二级及以下资质证书的遗失补办申请，不再强制要求申请人通过媒体发布作废声明。此次政策调整，将上述规定扩展至一级资质企业。《房地产开发企业资质管理规定》规定企业需执行公开声明作废流程，其目的在于防止资质证书被其他企业非法使用。然而，鉴于政务电子化的广泛推广，这种顾虑显得多余。取消这一前置程序，有助于减轻企业的负担。

完善事后监管

除了针对企业资质管理相关情况作出规定、维持现有《房地产开发企业资质管理规定》中的处罚条款之外，《征求意见稿》还取消了针对房地产开发企业其他违规行为的详细处罚细则，转而规定将依据《中华人民共和国行政处罚法》及《建设工程质量管理条例》等相关法律法规进行处理。这一变动与上述上位法中已对相关违法行为作出规定的事实密切相关。需留意的是，若依此修改方案，目前《房地产开发企业资质管理规定》中的第十九条、第二十条条款，其内容与更高位阶的《城市房地产开发管理条例》第三十四条完全一致，故无需另行制定规定。

陈晓芳，华东政法大学国际金融法律学院的特约撰稿人。