中共中央办公厅　国务院办公厅

关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见

(2004年6月22日)

中办发〔2004〕17号

自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村全面推行村务透明和民主管理措施的通知》（中办发〔1998〕9号）发布及《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施后，我国农村地区广泛实施了村务透明和民主管理制度，这一举措对于推动农村的改革、进步以及保持稳定起到了至关重要的作用。为了切实执行党的十六大提出的“加强基层自治组织与民主管理机制建设，优化公开行政流程，确保民众能够依法直接行使民主权力，参与基层公共事务和公益事业的治理，以及对干部进行民主监督”的指示，顺应农村发展的新趋势，进一步促进农村在物质、政治、精神三个方面的文明同步发展，经党中央和国务院批准，现就加强和完善村级事务公开及民主管理机制提出以下建议。

一、充分认识进一步做好村务公开和民主管理工作的重大意义

目前，我国正处于全面构建小康社会、全力推进社会主义现代化的关键时期，农村改革、发展以及稳定的工作压力巨大。推行村务透明与民主治理，是贯彻落实“三个代表”重要思想、保障农民根本权益的实际举措；是健全村民自治机制、推进社会主义民主建设的关键环节；是确保农村改革与发展顺利实施、加速实现农村全面小康社会的必然选择；也是加强农村党风廉政建设、增进党群干群关系的有效手段。近期，我国各地普遍实施了村务公开及民主管理，并取得了显著的成效。然而，我们必须保持清醒的头脑，意识到在村务公开和民主管理方面，部分地区仍存在过分注重形式、忽视实际效果，以及制度不完善、决策缺乏民主等问题。这些问题与农村改革发展稳定面临的新形势和新任务不相协调，进而在一定程度上制约了农村经济的增长和社会的进步。为确保党的农村政策得到有效执行，有效解决农村面临的实际问题，有必要进一步强化并优化村级事务的公开性和民主性管理机制，全力推进村级事务公开和民主管理工作的深入实施。各级党委和政府应坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为行动指南，提升对推进村务公开和民主管理重要性的认识，增强紧迫感，切实将关乎亿万农民切身利益的大事落到实处，确保取得显著成效，全力保障、维护和发展农民群众的根本利益。

二、进一步健全村务公开制度，保障农民群众的知情权

（一）需对村务公开的资料进行优化。依据国家相关法律、法规及政策的规定，需对外公布的内容包括但不限于计划生育政策的实施、救灾救济资金的分配、宅基地的分配使用、村集体经济的收益运用以及村干部的薪酬等，这些内容应持续保持透明度。特别是财务公开，应作为村务公开的核心内容，所有收入与支出的具体项目都应详细公开，以便群众能够充分了解和监督村集体资产及财务状况。同时，需紧密围绕农村改革发展的最新趋势和具体状况，适时对村务公开的内容进行充实与拓宽。目前，需将土地征用补偿与分配、农村闲置土地及“四荒地”的承包、村级集体债权债务、税费改革及农业税减免措施、村庄内部“一事一议”的筹资筹劳、新型农村合作医疗制度、粮食种植直接补贴、退耕还林还草的款项和物资发放，以及国家针对农民和村级集体的其他补贴政策的执行情况，迅速纳入村务公开的范围。同时，对于农民群众要求公开的其他事宜，亦应予以公开。

（二）需对村务公开的格式、周期及基本步骤进行规范化。农村地区需秉持务实、实用、实效的原则，在群众易于观看的场所设置固定的公开栏，并辅以广播、电视、网络、宣传单、民主座谈会等多种途径进行信息公开。常规的村务事宜应至少每季度公开一次，而对于关乎农民利益的关键问题和群众关注的热点问题，应确保及时予以公开。村庄间财务交流频繁的，其财务的进项与支出需每月进行一次公开。同时，应推动村中事务的公开范围从处理结果扩展至事前、事中以及事后整个流程。此外，应充分利用现代科技，持续创新村务公开的有效方法和途径。村务公开的程序主要包括：村委会需结合本村的具体情况，依据法律法规和政策的相关规定，制定出公开事项的具体计划；随后，村务公开监督小组对这一计划进行审核、增补和完善，并将其提交至村党组织与村委会的联席会议进行讨论和决定；最终，村委会通过设立公开栏等途径，确保信息的及时公开。

设立村务公开监督小组，该小组成员由村民会议或村民代表会议从村民代表中推选产生，主要职责是监督村务公开制度的执行情况。村干部及其配偶、直系亲属不得成为该小组的成员。村务公开监督小组及其成员需具备热爱集体、公正无私、具备一定的议事能力的特点，且其中应包含熟悉财会知识的成员。村务公开监督小组需依照法律执行其任务，细致核查村务公开的各个方面是否做到了全面、准确，公开的时间是否足够迅速，公开的方式是否合理，公开的程序是否合规，并且需及时向村民大会或村民代表大会汇报监督结果。对于未能履行职责的成员，村民大会或村民代表大会拥有权利剥夺其任职资格。

（四）需关注民众反馈。若民众对公开信息存疑，可通过口头或书面方式向村务公开监督小组提出质疑，该小组需对民众提出的问题迅速展开调查。若发现信息有遗漏或失实之处，应敦促村委会重新发布；同时，民众亦可直接向村党组织或村委会咨询，村委会须在10天内给出解释和回应。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档并妥善保管。

三、进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权

推动村庄事务的民主化决策进程。对于与村民群众直接利益紧密相关的各类事务，例如村庄土地的承包与租赁、集体企业的改革、集体债务的承担、集体资产的处置、村干部的薪酬、村庄公益事业的资金筹措方案以及建设与承包计划等，均应遵循民主决策的原则，不得由单一个人或少数人擅自作出决定。设立、撤并或调整村民委员会的范围，需由乡级政府提出相关意见，随后必须经过村民大会的讨论与赞同，并需获得县级政府的正式批准。对于已实施股份制或股份合作制改革的村庄，必须依照改革后的相关规定，进行民主决策与监督。村级民主决策的内容必须与党的指导方针及国家法律规范相一致，且不得包含任何侵犯村民的人身、民主或合法财产权益的条款。

（二）规定村级民主决策的具体方式。村民会议与村民代表会议构成了村级民主决策的基本组织架构。在召开村民会议时，需确保本村18周岁以上的村民中有一半以上出席，或者至少有三分之二以上的家庭代表参与。所做决策需获得与会人员中一半以上的同意才能生效。对于农村土地承包及调整等关键事宜，必须遵循《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，通过民主程序作出决策。村民代表会议负责审议并决定村民会议授权的各项事务。村民代表是通过法定程序由村民选举产生的，其中女性代表需占有一定比例。同时，还需进一步完善村民会议及村民代表会议的议事规则，构建健全村民代表与住户之间的联系机制，以保证村民代表能够切实反映民情。深入细致地研究并探讨在村庄合并以及外出从事务工和经商活动的人员持续增多的背景下，村级民主决策的有效途径和方法。

(三)规范村级民主决策的程序。关于村民利益相关事宜，应严格依照以下流程进行决策：首先，由村党组织、村委会、村集体企业或至少十分之一的村民联名，或至少五分之一的村民代表联名提出提案；其次，村党组织负责统一接收提案，并组织召开村党组织与村委会的联合会议，共同研究并形成具体意见或建议；接着，村委会负责召集村民大会或村民代表大会，对提案进行讨论并作出最终决定；最后，由村党组织和村委会共同负责执行村民民主决策事项的具体实施。在村民会议或村民代表会议对某事项进行讨论并作出决定前，需向村民或代表们进行公告，广泛收集他们的意见；讨论结束后，应迅速公布投票结果；对于决定的执行情况党务村务公开展板，也应当及时予以公开，以便群众进行监督。对于关乎村民利益的重大问题，必须遵循既定的决策流程，提交给村民会议或代表会议进行讨论和决策。

设立决策责任追究机制。除非遭遇自然灾害等紧急状况，否则村民大会或村民代表大会依照法律制定的决议不得擅自变动；若因情势变动确实有必要进行修改，则必须经过村民大会或村民代表大会的讨论与决定。村民大会或村民代表大会作出的决定，需以书面形式记录下来，并妥善保管。若未经过村民大会或村民代表大会的讨论与决议，任何团体或个人若擅自以集体名义进行借款、调整或处置村集体的土地、企业、设备、设施等行为，均属无效操作。村民有权予以拒绝，由此产生的损失应由责任人负责赔偿。对于违反纪律的行为，将给予相应的党纪政纪处分；若涉嫌犯罪，则应依法移交司法机关进行处理。

四、进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权

(一)推进村级事务民主管理。村党组织和村委会需依照党的指导思想和国家的法律规范，引导村民根据实际情况进行深入讨论，共同构建并优化村民自治的相关章程、村规民约、村民大会及代表会议的议事准则、财务管理规定等，并对村干部的职责、村民的权益与责任、村级各组织的职能、运作流程以及彼此间的联系做出详细规定，同时明确在经济管理、社会治安维护、移风易俗改革、计划生育等领域的具体要求。通过建立制度来约束村干部与村民的行为，旨在提升村民在自我管理、自我教育和自我服务方面的能力，同时强化干部与群众的法律意识及依法处理事务的能力。

（二）需设立村民委员会换届完成后的工作交接机制。换届选举完成后，前届村民委员会需将公章、办公地点、办公设备、集体财务账簿、固定资产、工作文件、债权债务以及所有遗留问题等，迅速转交给新一届村民委员会。此交接事宜由乡级政府负责主持进行。对于拒绝移交或无故延迟移交的行为，村党组织、乡级党委以及政府应当进行批评教育，并敦促相关人员改正错误。如果在移交过程中发现存在重大问题，村干部和村民有权向乡级人民政府、纪检监察机关、人民法院、人民检察院等相关部门进行反映，而这些受理单位则需依法及时处理相关事宜。

（三）需强化村民民主理财的体制构建。村民民主理财工作由村民民主理财小组负责执行，该小组成员系经村民大会或村民代表大会从村务公开监督小组成员中推选而出。该小组需向村民大会或村民代表大会负责，并定期汇报其工作情况。民主理财小组承担对本村集体财务活动的民主监管职责，同时参与编制本村集体的财务规划及各项财务规章，具备审查、核实财务账簿及相关经济事项的权力，并能对不合理的支出行使否决权。若当事人对否决结果持有异议，可向村民大会或村民代表大会提出，由其讨论并作出最终决定。村民可以对村集体财务账目的真实性提出疑问，他们有权指派民主理财小组对账目进行查阅和审查，还有权责令相关责任人就财务问题进行说明。对于那些群众反映财务问题较为集中的村庄，县、乡两级党委和政府以及相关部门需协助其进行财务的清理和整顿，以解决现有问题，并构建完善的财务管理制度和民主理财体系。确立并持续优化集体资产的管理措施，以阻止集体资产遭受损失，并保障村集体资产能够保持原有价值，实现价值增长。

（四）需严格执行农村集体财务收支审批流程。财务活动一旦发生，相关人员需获取合法的原始凭证，明确资金去向并亲自签署（加盖）姓名，随后提交给民主理财小组进行集体审查。审查通过后，由小组负责人签署（加盖）姓名，再提交给村党组织和村委会负责人审批，并获得其签署（加盖）姓名的同意，最后由会计人员对账目进行审核并登记。经民主理财小组审核认定存在不合理性的财务支出项目，相关费用应由责任人负责承担。财务流程一旦结束，必须依照财务信息公开规定予以公开，并接受公众的监督。同时，乡级人民政府和业务主管部门需加强对村级财务活动的指导和监督工作。

五、进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权

（一）需强化对农村集体财务的审计与监管。县乡两级农村集体资产及财务管理相关部门，务必认真负责地开展农村集体财务审计监督工作。审计范围涵盖：集体资产的管理与运用、财务预算与决算、财务收支、生产经营及建设项目的承包管理、集体的债权债务、上级拨付或社会捐赠的资金物资使用等情形，还包括群众要求审计的其他相关事宜。目前，需强化对集体土地征用、集体企业改革、“村改居”及并村时集体资产处理、村内“一事一议”资金及劳力筹集、新型农村合作医疗、政府直接发放至村户的补贴资金和物资等关键环节的审计工作，同时确保审计成果的及时公开。村干部在任期结束或离职之际，必须接受审计。审计过程中如发现有人侵占集体资产与资金、过度消费、奢侈浪费，必须要求其全额退还；对于涉及国家公职人员或村干部违法乱纪的行为，若需进行党纪或政纪处分，应将相关情况移交给纪检监察部门处理；若行为构成犯罪，则应将案件移交给司法机关，依法对当事人追究法律责任。农村集体经济实体、各个村民小组、农产品行业组织以及农民专业合作机构所拥有的资产，均需执行财务透明制度，并强化对其的管理与监管。

实施村级干部民主评价机制。评价对象包括村党组织的领导成员、村委会的领导成员、村集体经济组织的领导成员、小组组长以及那些由村民或集体支付误工补贴（薪酬）的其他村务管理人员。这项评议工作由乡镇党委和政府负责组织，并通过召开村民大会、村民代表会议或与村民进行座谈等方式开展。民主评议通常每年举行一次，需将群众的满意度作为评估村干部是否称职的依据，且评议结果需与村干部的任用及薪酬待遇直接关联。对于连续两次被评为不合格的村干部，若是村党组织成员，则需依照党内相关法规进行处理；若是村民委员会或村集体经济组织的班子成员，则必须被要求辞职，若拒绝辞职，则需启动罢免程序；至于其他村务管理人员，则需由村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议，以作出相应的处理决定。

（三）需建立健全村干部激励与约束机制。应积极倡导、激励并奖励那些主动实施村务公开与民主管理的干部，同时确保并维护村干部的合法权益。在村级重大事务的决策与管理过程中，若出现违反程序、独断专行等行为，或者因工作疏忽导致重大损失，亦或是村务公开不够及时、全面，甚至出现弄虚作假、侵犯农民民主权利的情况，村民会议或村民代表会议均可提出批评，并要求相关干部在规定期限内进行改正；对于那些拒绝改正的干部，若是村党组织的成员，将依照党内规定受到相应的党纪处分；若是村委会的成员，则依法被罢免职务。

六、进一步加强对村务公开和民主管理工作的领导

（一）强化组织领导，各级党委与政府需秉持务实求真的态度，将推动村务公开与民主管理视为关乎农村改革、进步与稳定的要事，全力推进。同时，将此与提升农民收入、加强农村社会主义精神文明建设以及党的建设等各项工作紧密结合，确保各项事业相互支持，共同进步。各省、自治区、直辖市的党组织和行政机构应迅速对村庄事务公开及民主管理现状进行深入研究和细致分析党务村务公开展板，并据此提出具有指导意义的建议。同时，县级党组织和行政机构需制定切实可行的执行方案，并持之以恒地加以推进。将村务公开与民主管理的推进纳入对民主法治示范村、优秀村党组织、优秀乡镇党委以及农村基层组织建设先进县（市）的评估标准之中，将其视为关键要素，通过严格的评估程序，推动村务公开和民主管理制度的深入实施。

（二）完善领导架构与运作流程。各地需构建党委政府统一指挥、相关部门协同配合、民政部门统筹协调的领导架构与运作流程，同时确保工作所需的充足人力和资金支持。各相关部门需在其职能范围内，对村级党组织、村委会、村集体经济组织在村务公开与民主管理方面的工作给予支持与指导。共青团、妇联以及计划生育协会需积极组织农村青年、妇女和计划生育协会会员投身于村务公开及民主管理活动之中。村务公开的协调机构应实时关注工作进展，强化沟通与协作。新闻媒体需增强舆论的引导与监督作用。需通过树立典型、示范引领、专项检查等多种方式，不断探索并推动村务公开和民主管理的有效方法。

(三)需明确县级及乡镇党委与政府所承担的职责。在完善村务公开与民主管理机制中，县乡两级党委和政府扮演着核心角色。需设立并落实党政领导的责任制度，将村务公开和民主管理纳入基层干部业绩评估的关键指标，并持续优化评估方法。同时，需增强监督和检查的力度，迅速处理群众的来信、来访及申诉，及时解决社会矛盾，确保农村地区的稳定。需增强培训强度，着重对新任村级及组级干部、农村财务工作者、民主理财小组成员以及村民代表进行培训，提升他们的政策理解力和依法行政技能，确保他们能够熟练运用说服、示范、服务等多种手段促进农村事务发展。务必强化农村的精神文明建设与思想教育。主动鼓励农民群众投身于村务透明和民主管理的实践活动中，通过实践掌握如何正确行使民主权力。必须严厉杜绝任何借助宗教、宗族或家族力量对基层社会经济事务进行不当干预的行为。

（四）农村基层党组织应充分发挥其领导核心的作用。需完善由村党组织引领的充满活力的村民自治体系，确保党的领导、民主发扬与依法行政三者在农村社会主义民主实践中得到有机结合。村党组织需领导并支持农民群众依照法律参与村级事务的管理，监督村务公开及民主管理制度的执行，及时收集群众的意见，持续优化制度、改进工作。农村中的党员，尤其是党员干部，需展现出引领者的风范，充分尊重农民群众的民主权益，率先践行村务透明和民主管理体制。村民委员会、村集体经济组织以及各类村级机构，应在村党组织的领导下，紧密团结农民大众，共同努力，高效推进村务公开和民主管理，以推动农村各项事业的整体进步。