2025年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅共同出台了一项名为《关于持续推进城市更新行动的意见》的文件，该文件以党中央、国务院的名义正式发布，标志着此类指导性文件的首次问世。《意见》明确，当前城市更新的核心目标涵盖对现有建筑进行强化改造与合理利用，推动城镇中老旧小区的整治与改造工程，实施全面社区的建设工作，促进老旧街区、厂区以及城中村等区域的更新与改造，提升城市功能，强化城市基础设施的改造与建设，恢复城市生态系统的平衡，以及保护和传承城市的历史文化。

针对各地普遍关注的城市更新资金来源问题，《意见》强调，需增强中央预算内投资等各方面的扶持力度，并借助超长期特别国债对达标项目提供资助。同时，中央财政部门需积极助力城市更新项目的推进。地方当局需增加财政资金的投入力度，积极整合并合理分配相关资金，确保债务风险在可控范围内，通过发行地方政府专项债券对符合条件的项目进行扶持，同时坚决禁止任何违法违规的举债和融资行为。实施城市更新相关的税费减免措施。并激励各类金融机构在遵循法律、确保风险可控和商业运作可持续的前提下，积极参与城市更新工作，增强信贷方面的支持。优化市场化的投资融资机制，旨在吸纳社会资金投入到城市改造项目中，进而促进那些符合条件的项目能够成功发行基础设施不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品以及公司信用债券等。

为了便于系统更好地理解，现将《意见》中提及的城市更新项目的主要资金筹集途径逐一进行整理和概述：

一、中央预算资金、超长期国债资金

为了促进城市更新涉及的公益基础设施及公共服务设施的建设，我国在2025年特别出台了《城市更新中央预算内投资专项管理暂行办法》。此办法在原有支持城镇老旧小区和城中村改造等项目的基础上，进一步扩大了支持范围，涵盖了城市危旧住房的改造、老旧街区（厂区）的转型升级与提质、以及城市公共空间的改造与利用等多个工程项目。在这些领域，如城镇老旧小区、棚户区（城市危旧房）以及城中村的改造项目，主要采用的是直接投资和投资补助等资金配置方式。而在城市公共空间改造利用以及老旧街区（厂区）改造提升的项目中，则主要采取投资补助、资本金投入和贷款贴息等资金配置手段。

依据国家发改委最新公布的资料，近期已发布中央预算内资金，专项用于城市更新，金额高达800亿元中央对棚户区政策文件，旨在助力各地推进城镇老旧小区以及城市危旧房屋的改造工程。

在实施“两重”建设超长期特别国债资金的具体安排中，我们将持续对城市地下管网及其配套设施的改造升级等与城市更新相关的项目提供必要的扶持。

二、中央财政资金

2024年4月，根据党的二十大提出的“实施城市更新行动”的指导方针，以及中央经济工作会议的明确安排，财政部与住建部共同启动了首批“城市更新示范工作”的选拔评审。这项示范工作主要面向地级及以上城市，着重于城市地下管网和污水管网“厂网一体”的更新与改造。中央财政将根据不同区域对入选的示范城市提供相应的定额资金支持。东部各城市所能获得的补贴总额上限为8亿元，中部地区各城市补贴总额上限为10亿元，而西部城市则不超过12亿元。直辖市的城市补贴总额同样限定在12亿元以内。经过激烈的竞争性评审，首批获得支持的15个城市包括石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都以及西安。

自2024年中央财政对部分城市实施的城市更新项目提供定额补助并显现显著效果以来，2025年中央财政决定持续资助城市更新项目。所选城市数量由上一年的15个增至最多不超过20个。资金援助将聚焦于城市更新示范项目和城市更新机制构建。城市更新项目的重点样板涵盖了对地下管网进行更新改造、推进城市生活污水处理“厂网一体”的建设、以及提升改造生活垃圾分类处理设施等多个方面。此外，中央财政资金也将助力历史文化街区、老旧小区、口袋公园以及绿地等既有片区的更新改造工作，并强化消费型基础设施建设。值得注意的是，单个城市的补助标准与2024年的规定保持一致。

2025年6月4日，财政部与住房城乡建设部共同公布了《2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》。在这份公示中，北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐等20个城市被列为受益对象，将得到中央财政资金的扶持。

三、专项债资金

自2014年《预算法》进行修订以来，专项债券已成为规范地方政府债务行为的关键手段，正式得以确立。同年，棚户区改造工程被正式列入专项债券的资助行列。尽管当时城市更新尚未成为一个独立的领域，但棚户区改造工程的推进实际上为城市更新的未来发展打下了坚实的基础。2020年7月，国务院办公厅颁布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（编号国办发〔2020〕23号），并将城镇老旧小区的改造工作纳入了保障性安居工程的范畴。在此同时中央对棚户区政策文件，指导意见中提出“鼓励各地通过发行地方政府专项债券来筹集改造所需的资金”。随后，重庆、青岛等城市成为先行者，开始尝试发行城市更新专项债券，这些债券主要用于老旧小区的改造以及历史文化街区的保护等项目的资金支持。

2024年，国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债管理机制的意见》（编号国办发〔2024〕52 号）对城市更新项目给予了明确支持，具体包括城镇老旧小区、棚户区、城中村、老旧街区、老旧厂区的改造，以及城市公共空间功能的提升和其他相关基础设施建设。同时，这些城市更新项目也被纳入了专项债的重点支持范围，并且可作为项目资本金使用的行业之一。通过“城市更新”这一关键词进行搜索，结果显示共有217个项目的名称中包含了“城市更新”，这些项目均已成功发行了专项债券。

四、金融机构资金

1. 城中村改造专项借款

2023年7月，国务院办公厅发布了《关于在超大特大城市积极稳妥推进城中村改造的指导意见》，该文件中明确提出，要设立专门的城中村改造资金，并倡导银行业金融机构依据市场化和法治化的标准，提供专门的城中村改造贷款，确保资金专款专用，并实施严格封闭管理。在同年12月，我国住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行以及金融监管总局联合发布了《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案的通知》（编号建保〔2023〕80号），其中对城中村改造专项借款的适用范围、借款主体以及使用相关事宜进行了详尽的规定。与此同时，全国各地也纷纷作出响应，相继制定了各自的专项借款资金使用管理措施。2024年2月19日，福州市人民政府办公厅正式发布《福州市城中村改造专项借款资金使用管理规定》，旨在对城中村改造专项借款进行严格的规范化管理。

城市地区的村落改造所涉及的专项贷款，其还款期限通常限定在五年以内，这项贷款的发放主要由国家开发银行和农业发展银行负责。而那些获得专项贷款支持的村落改造项目，必须同时符合以下要求：

该地区已被纳入城市村庄改造的年度规划之中，且其所在城市的土地市场上并未出现严重的供应过剩现象。

符合要求的项目，可以执行拆除并新建的工作，或者进行拆分整合项目，并实施其中的拆除与新建环节。

项目已确立详尽的改造或征拆计划，旨在实现土地的清洁出让，并已对资金筹集、借款责任主体以及预期完成期限进行了明确安排。

项目资金已实现平衡，并已编制了详尽的资金平衡计划。资金需求经过科学合理的测算，且拥有稳定的借款偿还渠道。在项目评估和确认后，城市人民政府负责提出借款项目的清单及所需资金，同时选定地方国有企业作为借款主体，并依照规定程序向省级人民政府提交借款申请。专项借款的推行，有力地减轻了城中村改造项目在投资规模大、建设周期长等方面的资金负担，特别是在征收和安置工作初期所面临的资金压力。

2. 城市更新项目贷款

2025年5月20日，金融监管总局在国新办新闻发布会上透露，国家计划在近期研究并制定针对城市更新项目的专项贷款管理措施，同时将具体规定贷款的资格和标准。这一举措旨在满足城市更新过程中的金融需求，并增强金融服务的时效性和实效。

据悉，城市更新贷款管理采用项目清单制度，城市政府负责项目的初步筛选，金融机构则对备选项目进行独立评估，以此构建城市更新贷款项目清单，旨在提升融资的精确度、匹配度和实效性。此外，该办法秉持市场化和法治化的原则，金融机构享有自主决策权，根据各类项目的具体特征，合理合法地设定业务类型、贷款金额、期限、利率以及还款方式等。金融机构将全面考量城市更新项目的特性，对项目的整体收益与潜在风险进行详尽的评估，进而进行信贷审批及风险管理的相关工作。

五、社会资本参与

目前，社会资本在城市更新领域的投融资手段已显现出多样化的趋势，包括城市更新基金以及投资人+EPC等多样化的途径。

1. 城市更新基金

城市更新基金一般由政府提供支持，国有企业担任主导，并与社会资本共同设立。该基金专注于对城市更新各阶段或子项目进行投资。此资金具备整合各方资源、加速项目进展、发挥国有资本杠杆效应的显著优势。同时，它还能有效引导社会资本和金融资源，解决城市更新初期资金筹集及后续融资的难题。以2021年6月成立的上海城市更新基金为参照，上海地产集团与招商蛇口、中交集团、万科集团等企业分别达成了战略合作伙伴关系，共同筹集了总规模约为800亿元人民币的基金。这些资金专门用于旧城区改造和城市更新项目的投资。据不完全统计，到2025年，全国已有28个城市设立了类似的城市更新基金，累计资金规模达到了4550亿元。

2. 投资人+EPC

政府授权地方国有企业作为项目业主，采用EPC模式，通过公开招标选择社会资本合作伙伴，双方依据约定的股权比例共同设立项目公司，该公司负责项目的投资融资、建设施工以及运营管理。此模式适用于大面积区域的更新与开发，通过全面协调促进项目的顺利进行。

鉴于这种模式在资金筹集、项目推进、多方面协作以及社会资本的有效整合和项目进度加速等方面展现出显著的长处，公开信息查询结果显示，众多城市更新项目倾向于采用这一模式进行实施。

小 结

Conclusion

目前，城市更新扮演着推动城市高质量发展的核心角色，它承载着人们对美好生活的憧憬，同时也是实现城市持续发展、提升城市竞争力的不可或缺途径。然而，资金短缺问题始终是城市更新过程中难以规避的主要挑战之一。

近期，我国中央政府为解决城市更新资金短缺问题，推出了一系列政策与措施。这些措施如同适时而至的“甘霖”，为城市更新提供了强劲的推动力。然而，要彻底解决城市更新资金难题并非易事，未来各地还需根据自身情况，寻求适宜的资金解决途径，并在经济效益与社会效益之间取得平衡。唯有各方共同努力，构建起长效运作机制，城市更新资金渠道方能保持持续畅通，从而为城市的持续高质量发展奠定坚实基础，并使城市在变革中重焕生机与活力。