5月15日，中共中央办公厅和国务院办公厅共同发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》（该文件简称《意见》）明确指出，要改变现有的城市开发与建设方法，构建一个可持续发展的城市更新模式及相关政策法规。同时，要积极推动城市更新工作，以促进城市结构的优化、功能的完善、文化脉络的传承以及品质的升级，致力于建设宜居、具有韧性、智慧化的城市。

城市更新项目是满足人民群众对美好生活向往、增强民生福祉的核心措施，同时也是促进城市高品质发展、培育经济新形态的关键步骤。《意见》对城市更新项目的总体要求、主要职责以及相应的支持保障措施进行了明确，并描绘了未来实施城市更新项目的具体“路线图”。

中指研究院的研究总监吴建钦指出，随着我国城市更新的顶层设计不断优化，加之可持续的城市更新模式和政策法规的引导，城市更新在稳定经济增长、扩大内需、改善民生等方面的重要性将更加凸显。

多维度开展城市更新

自2019年中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念，我国的城市更新工作便不断向前推进，并取得了显著的成果。根据住房和城乡建设部的统计数据，到2024年，全国范围内共开展了超过6万个城市更新项目，累计投资额达到了约2.9万亿元。

《意见》为城市更新行动设定了新的目标，到2030年，城市更新行动将取得显著进展，更新机制和体制将不断优化，城市开发与建设模式转型将初显成效，安全发展的基础将更加坚实，服务效率将持续提升，居住环境将显著改善，经济形态将更加多元化，文化遗产将得到有效保护，城市风貌特色将更加突出，从而让城市成为人民群众追求高品质生活的理想空间。

为了达成这一宗旨，《意见》明确了八项核心任务，涉及强化现有建筑的改造与利用，推动城市中老旧小区的整治与升级，实施完整社区的建设计划，以及促进老旧街区、厂区、城中村等区域的更新与改造等方面。

上海易居房地产研究院的副院长严跃进指出，《意见》中提出的城市更新任务，其优先级排序十分明确，依次涵盖了既有建筑、陈旧小区、健全社区、城市功能、基础设施以及生态系统等方面，条理井然。

值得注意的是，《意见》在推动老旧街区、老旧厂区以及城中村等区域的更新改造过程中，特别强调了“业态升级”以及“引入新的业态和功能”等要素，并将其作为重要的关注点。

实际上，已有不少城市通过实施城市更新计划，为那些老旧的区域注入了新的生机，并在现有的空间里成功孕育出了新的价值。

苏州市姑苏区的十全街，自2024年开始，通过步行空间的优化和文化力量的注入，进行了一场空间改造。改造后的街区，以人为核心，实现了古城的保护与更新。街道的人流量、营业时间以及商户的收入都得到了显著的增长。尤其在周末的高峰时段，人流量更是翻了三倍以上。夜晚的活力也延长了两个小时，店铺的客流量和营业额分别提升了30%，其中部分店铺的增长甚至超过了50%。

李宇嘉，广东省城乡规划院住房政策研究中心的首席研究员，在接受《证券日报》记者采访时指出，对老旧街区、厂区以及城中村进行改造，不仅有助于填补生活消费领域的不足，还能创新消费体验，从而有望促进城市文化旅游业的繁荣。这样的城市更新不仅有助于推动城市向高质量方向发展，同时也是激发消费活力、增强国内经济循环能力的重要手段之一。

全方位进行支撑保障

在城市更新行动的实施过程中，建立完善的城市更新制度体系、确保城市更新所需的各种要素得到充分保障，这两个环节至关重要。

目前，全国各地正在积极研究并尝试构建一种能够持续发展的城市改造模式。据住房和城乡建设部提供的数据，已有297个地级及以上城市全面启动了城市健康检查，全面挖掘城市存在的不足之处，并明确了城市改造的关键任务。超过310个城市制定了城市改造的专项规划，普遍建立了“城市改造规划—单元（片区）策划—项目实施计划”的执行框架，其中一些城市还加强了精细化城市设计的指导。

近年来，在城市更新的推进过程中，诸多难题和障碍依然存在，亟需从顶层设计层面推动各地创新政策机制。吴建钦指出，《意见》中提出了包括建立健全城市更新实施机制、优化用地政策、构建房屋使用全生命周期的安全管理制度在内的六项关键保障措施，旨在全方位实施系统性保障中央对棚户区政策文件，这将有助于破解城市更新过程中的种种难题。

《意见》强调，需构建并完善城市更新推进的机制。同时，倡导以需求为指引、以项目为动力的城市更新体制和机制的创新与优化。

李宇嘉认为，城市更新应当以需求为指引，以项目为推动力，这便要求各地在开展更新前必须进行全面的体检。只有通过体检发现存在的问题，才能有针对性地进行补充和完善。此外，通过完善规划体系和更新机制，可以保障城市更新的系统化、全面性和协调性。

《意见》进一步强调，需对土地使用政策进行优化。具体来说，这涉及到“促进土地资源的综合开发和用途的合法合规调整”、“激活并高效利用现有低效土地资源”、“激励国有土地使用者依照规定自行或通过转让、入股、联营等途径对低效土地进行升级改造”等措施。

工业园区转变为生态科技园区，而那些陈旧的厂房也摇身一变，成为了文化旅游酒店……这些令人瞩目的变化，无不背后有着用地规划策略的调整。

以位于北京市怀柔区的金隅兴发老厂房改造科研楼项目为例，该项目在改造阶段推出了创新的土地使用政策，将原有工业用地性质转变为研发设计用地。国有企业通过签订协议的方式获得了建设用地使用权，并据此进行了改造工作。

在城市更新的过程中，针对补齐短板、消除安全隐患以及完善社区建设等方面，均需额外增加空间，因此，确保土地供应成为关键。李宇嘉指出，这无疑是保障工作中的一个重要焦点。

健全多元化投融资方式

持续推进城市更新行动，资金保障是关键。

《意见》在强化支撑保障方面，明确提出了“完善多元化的投资融资渠道”，这涵盖了“增强中央预算内投资等扶持力度，利用超长期特别国债对符合条件的项目提供支持”“中央财政需支持城市更新计划的实施”“地方政府需增加财政投入，促进相关资金的整合与统筹运用，确保债务风险在可控范围内，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目提供支持，并严格禁止任何违法违纪的借贷融资行为”等具体措施。

目前，中央及地方财政已为城市更新提供了大力支持。

从中央财政的扶持视角来看，在今年的4月初，财政部办公厅与住房和城乡建设部办公厅共同发布了一则《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，该通知中明确提出“中央财政将持续对部分城市实施的城市更新行动提供支持”，同时具体阐述了补助的具体标准和适用的支持范围。

从地方政府发行的专业债券来看，其中一部分资金已经用于棚户区改造和城镇老旧小区的更新改造等项目。根据企业预警通的数据，截止到5月18日，这些项目中用于“棚户区改造”的资金规模，今年累计已达到18247.57亿元，这一数字几乎触及了2024年全年的预计资金总额19163.70亿元。

除了财政资金的投入之外，《意见》还强调了，应激励各类金融机构在遵守法律法规、确保风险在可控范围内、以及确保商业可持续性的基础上，踊跃投身于城市更新工作中，并加强信贷方面的支持。同时，要优化市场化投融资的机制，吸引社会资本投入到城市更新领域，并推动那些符合条件的项目发行基础设施不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品以及公司信用类债券等。

李宇嘉指出，《意见》着重提出要激发民众参与城市更新的热情，并倡导产权所有者主动进行更新，同时支持企业激活那些闲置且效率低下的存量资产。一旦物业产权归属明确，便需激发产权所有人的改造意愿，依据他们的需求推进改造工作，有效解决存在的问题，如此才能显著提高改造的成效。

吴建钦指出，在接下来的阶段，众多部门和各地区有望陆续推出更为细致的支持措施中央对棚户区政策文件，共同助力我国城市更新迈向一个多方面效益整合、多种模式创新、多重机制扶持、全面要素保障以及多元主体参与的优质发展新阶段。