在全面推进全域全要素自然资源治理现代化的进程中，城市发展的关键策略之一便是采取土地混合开发与空间复合利用等多种手段。这些举措与传统仅关注建设用地土地发展权的规划许可相比，明显不同。通过建立空间开发权的规划许可制度，能够有效促进资源的集约和节约使用，从而有利于改善国土空间的布局，并保障资源资产的合法权益。在深入分析我国规划许可制度的特性及其发展历程之后，本文针对新时代空间开发权规划许可制度所遭遇的实际难题进行了探讨。文章基于运行机制，提出了从“空间权利设定—法律制度设计设想”过渡到“依照规则赋予权利—详细规划编制创新”，进而至“行政权力控制—规划许可模式革新”的规划许可路径重构方案，旨在为国土空间规划许可制度的构建提供有益的借鉴和参考。

本文字数：9317字

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唐志勇，温州市城市规划设计研究院有限公司

石剑，浙江省自然资源厅

徐强，温州市自然资源和规划局

李龙杰，温州市自然资源和规划局

郑无喧，温州市自然资源和规划局

黄傅强，温州市城市规划设计研究院有限公司

关键词

空间开发权；国土空间规划；规划许可

引 言

2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅在《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提出了“空间开发权利”的概念，并具体指出要“加快推进”对建设用地地上、地表以及地下的使用权分别设立，以此推动空间的合理和有效利用。空间开发权的定义可以理解为，由于国土空间的利用，引发建设与非建设用途的转变，以及这两种用途内部的调整，还有空间利用强度的提升，从而产生的相关权利。土地资源涵盖全域全要素的自然资源资产，受到空间承载力和环境承载力两方面的限制。在土地资源有限、空间权属复杂交织的实际情况面前，引入空间开发权有助于平衡自然资源的保护与开发，赋予政府调控空间资源配置的能力，同时也有利于确保个体在开发建设过程中的空间开发权益。规划许可在空间开发权的用途管制中扮演着关键角色，然而，原有的城乡规划二维土地规划许可制度在应对新时期对空间用途进行全域、全要素、立体化以及高质量管制的要求时，已经显得力不从心。

目前，关于规划许可的研究主要集中在二维视角下的土地发展权领域，何明俊、毕云龙等人从国土空间规划体系转型的视角出发，对规划许可的转型及其相关策略进行了探讨；姚爱国则从放管服改革的视角，对建设工程规划许可制度的重构进行了研究；张舰、耿慧志、庞晓媚等人则对《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）中确立的“一书三证”规划许可制度进行了相应的完善性研究。显而易见，相关规划许可的研究主要聚焦于理论探讨以及许可体系的优化，然而，对于现有空间资源的深度开发以及三维立体空间的高精度管理，相关规划许可的研究却显得不足。关于空间开发权的研究主要集中在理论框架的构建上，例如祝贺等学者在城市更新的背景下，提出了以空间开发权来实施对资源的更为细致的管理，林坚等研究者则探讨了空间开发权在国土空间治理中的运作机制。尽管这些研究涉及到了空间开发权的配置、调控以及实现等方面，但并未对空间开发权之下国土空间规划许可的具体实施途径进行深入分析。因此，本研究聚焦于空间开发权这一新兴权利类别，深入分析其规划许可的构建途径和管理方式行政许可的概念特征，全面梳理空间开发权从确立到实际应用的审批流程，旨在达成资源的集中高效使用、国土空间结构的优化以及资源资产权益的保障。

01

我国规划许可制度的特征内涵及演进

1.1 我国规划许可制度的特征与内涵

《城乡规划法》针对实际空间管理需求，设立了选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及乡村建设规划许可证的“一书三证”规划许可体系，同时明确了规划管理的具体实施步骤，并对违反规划行为所应承担的法律责任进行了规定。依据《城乡规划法》第三十七条、第三十八条以及第四十条的规定，发放建设用地规划许可证与建设工程规划许可证时，必须依照控制性详细规划进行。尽管《城乡规划法》并未对选址意见书和乡村建设规划许可证的核发规划依据作出明确规定，但在实际操作许可过程中，仍需严格遵守控制性详细规划或村庄规划的要求。控制性详细规划中，图则充当了直观展示具体地块管控要求的载体，它涵盖了用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等强制性指标，以及地块出入口、城市设计等方面的指导性内容。在核发规划许可时，必须确保其符合详细规划中“刚性”与“弹性”管控的双重要求。

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1.2.1 从单一建设用地到有限全域全要素资源的规划许可

目前，规划许可主要针对的是建设用地；随着城乡规划从单一建设用地向国土空间全域全要素的用途管制转变，规划许可的适用范围将逐步扩大。2023年6月，我国自然资源部为响应节约集约用地的号召，旨在健全自然资源资产供应体系，颁布了《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》。该通知明确指出，在确保不改变地表原有地类和使用现状的前提下，推动自然资源资产组合供应，并允许设立地下空间建设用地使用权以进行开发建设。这一举措标志着非建设用地与建设用地的土地复合开发已被纳入规划许可范畴，规划许可的范围正逐步扩展至建设用地之外。

1.2.2 从二维土地增量开发到三维空间复合利用的规划许可

增量空间的开发权通常掌握在单一实体手中，受到总量控制的约束，该权属人得以在遵守详尽规划以及相关法律规范的基础上，对地下、地表以及地上空间实施综合开发。然而，在追求高质量城镇化进程的当下，城市建设的重点已从单纯的增量开发转变为注重现有存量质量的提升与增量结构的调整，两者并重。空间利用已从二维土地拓展至三维空间，不仅要对二维平面上的位置和空间范围进行精确划分，还要在三维空间维度上实施科学分层，从而在关键工程项目中实现地表、地面和地下空间的综合运用，以此补充和优化城市功能，并力求土地资源空间价值的最大化。

1.2.3 从全能政府到“放管服”改革的规划许可

自党的十八大召开以来，我国“放管服”改革步伐加快，致力于向服务型政府角色转变，实现了从过去“大包大揽”到如今“简政放权、放管结合、优化服务”的转变。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，提出以“多规合一”为基石，深入推进“放管服”改革，旨在优化规划许可流程，提升审批效率以及监管服务水平。引入空间开发权在一定程度上会导致行政对象和许可事项的增多，然而，规划许可的范畴并非可以无限制地扩大。因此，有必要对行政权力的行使范围进行更细致的规范，并改进其运作机制。同时，这也有助于持续激发市场和社会的创造力，促进有效市场与有为政府的有效融合，进而对营商环境进行深度优化。

02

空间开发权规划许可制度面临的问题

2.1 相关法律法规存在的局限性

2.1.1 规划许可对象限制的困局

《民法典》第三百四十五条规定，建设用地使用权可在土地地表、地上或地下独立设立，这意味着在各类土地资源上均可设定此类使用权。此外，自然资源部在《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》中亦强调，需对地下空间使用权进行优化配置，并推动土地使用权分层化设立，以实现地上与地下空间功能的和谐统一。然而，《城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划的主管部门不得在规划确定的城乡建设用地范围之外进行规划许可。这一规定导致了地方自然资源主管部门在发放规划许可时产生了“是否发放”的争议。同时，那些尚未获得许可的项目在后续实施监管过程中，也缺少了有效的管理措施。

2.1.2 多元产权主体权利交叉的许可困局

土地经过整理，其增量空间得以转化为“净地”，在开发建设过程中，目标明确且权益界定清晰；相对而言，存量开发则涉及到多个产权主体的权益，这实际上是对空间权利进行的一次重新分配。《民法典》第三百四十八条明确指出，建设用地使用权出让合同中必须包含“建筑物、构筑物及其附属设施所占用的空间”等内容。然而，在各地实际操作中，土地出让合同、划拨决定书以及建设用地批准书往往并未对宗地上下界限的高程值作出具体说明，这导致权益界定模糊。因此，建设用地使用权人无法在已获得使用权的未开发空间内进行建设，因为缺乏规划许可。此外，其他社会主体由于难以确定这部分建设用地的使用权，也难以有效开展开发建设工作。此外，空间开发权的实施可能涉及众多主体的相互交织，邻近区域的开发将遭受一定程度的影响。根据《民法典》的规定，开发活动必须充分尊重既有权属者的意愿，并确保不侵犯其合法权益。这一要求也导致了在许可环节中，由于不同产权主体权利的交织所形成的复杂局面，使得许可变得尤为困难。例如，在屋顶开发与地下空间的使用过程中，需要协调地表、地上以及地下等多个权属主体的权利关系。

2.1.3 “放管服”改革下行政许可的困局

《城乡规划法》明确了涵盖所有类型的建设工程规划许可范围，为了提高行政运作效率，深圳、厦门、广州、南京、温州等城市已主动推行“放管服”改革，并在规划许可方面进行了分类实施的有益探索。这些举措不仅积累了可借鉴、可推广的成功经验，还催生了豁免制、承诺制等多样化的许可模式。设立空间开发权规划许可制度或许会催生更多样化的许可申请，然而，若规划不够清晰，这可能会对行政审批的效率造成影响。因此，同样有必要设定不同的许可类别，以确保符合“放管服”改革的相关要求。法律对相关要求尚无明确规定，这导致存在与更高层级法律相冲突的风险。例如，在城市更新项目中，若因民众需求而增设公共服务设施等建设活动，由于法律未对相应的许可程序作出详细说明，实际操作中便出现了许可发放与否的棘手问题。

2.2 规划依据与规划许可的适配性不完善

2.2.1 详细规划编制类型不健全

全域全要素用途管制的推行，使得原有的详细规划类型难以与许可体系完全对应，具体表现在：首先，城镇开发边界之外的详细规划类型未能全面覆盖，随着国土空间管理范围的扩大至全域全要素，各类混合开发的需求增加，详细规划需涵盖农业、生态等功能空间；其次，城镇开发边界之内的立体复合开发型详细规划尚缺乏深入探索。城市开发已从单一功能向立体复合型转变，例如采用TOD模式的城站一体化和多维立体城市开发，但由于与详细规划不够匹配，其指导性相对较弱。此外，城镇开发边界内的存量实施型详细规划尚需进一步完善。传统的详尽规划主要针对新增土地进行设计，但面对城市更新过程中错综复杂的土地权益问题，往往显得力不从心。这使得现有建筑的单体再开发以及现有建筑与新建建筑的混合开发，长期以来都缺少有效的规划指导。2023年3月，自然资源部颁布了《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，该通知明确提出，各地可以根据实际情况，在现有规划类型未能涵盖的区域，依法尝试开展其他类型的详细规划工作。此举旨在为后续基于空间开发权的详细规划探索提供有力的政策支持。

2.2.2 详细规划编制技术不匹配

传统的详尽规划包含着明显的“技术参考文件”属性，其在编制与执行过程中，特别强调“规划技术”这一方面，而各地也在积极寻求构建“规划单元至街区再到地块”的规划传递体系。随着城市土地使用呈现多样化及复杂化的特点，"规划技术"这一法定图则的管控指标内涵将有所调整，例如，容积率、绿地率等指标，因应立体开发的需求，将从原先的严格限制转变为更具弹性的管理。如何在确保详细规划法定性的基础上，提升规划的执行效率，并构建一个能够承接上下级、进行分层分类的规划传导体系，已成为迫切需要解决的核心问题。同时考虑到空间开发权的具体规划标准与传统规划标准存在显著不同，它们并不完全符合分层空间开发的要求，因此有必要对以地面用地面积为计算依据的容积率、建筑密度、绿地率等指标体系进行革新。

2.2.3 详细规划技术支撑手段不完善

实施空间开发权需要依托精确的三维空间数据来满足立体化管理的需求，然而，依赖平面矢量、航拍图像等二维空间信息作为支撑的土地权属调查和空间管理方式，却难以对地下轨道交通、地下商场、架空廊道、高架桥等复杂三维城市空间进行精准识别和开发。地下空间结构复杂，若要实现分层开发，必须明确区分建筑地下基础、地下设施以及地下市政管道等不同空间之间的相互关系。由于三维空间测量手段不够完善，导致数据在完整性、精确度和时效性方面存在不足，进而影响了地下空间规划方案的可行性。

2.3 规划许可实施管理体系不完善

2.3.1 许可路径不适配

“一书三证”的规划许可体系在城乡布局的合理化、经济社会发展的全面协调与持续进步中起到了至关重要的作用。党的十八大的召开，提出了生态文明建设与绿色发展的理念，面对城市高质量发展和精细化管理的新局面，这一理念逐步催生了城市更新、乡村振兴等新型空间开发模式。为了提升土地资源的集中和节约使用效率，各地纷纷推动土地的综合性开发与利用。然而，在实施过程中，由于缺少明确的规划许可流程，诸如在城市轨道交通设施上方空间进行综合开发，以及对于耕地、林地、海洋等非建设用地的地下通道、市政设施等，如何在空间规划许可管理上进行有效实施，这一问题仍需进一步研究和探讨。

2.3.2 许可标准不完善

目前，规划许可所依据的技术标准主要基于增量开发的原则来制定。在存量空间的分层开发中，这类标准通常被用作许可的依据。然而，对于涉及多种自然资源混合开发的许可标准，则几乎不存在。此外，现行的许可规范主要强调对单一地块的管理。在执行空间开发权时，不仅要关注地块自身建设与相邻地块的相互影响，还需综合考虑新空间开发与既有存量空间在建筑布局、交通规划、停车设施、城市规划和消防安全等方面的整体设计。为此，必须依托现有产权空间或单元边界外的周边空间，实现全面的规划和管控。

03

基于空间开发权的

国土空间规划许可制度运行逻辑

根据《中华人民共和国行政许可法》以及《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等相关法律法规和政策文件的要求，国土空间规划许可的核发基于行政相对人的申请，并依照法律和规定，批准其进行国土空间保护、开发、利用和修复等活动。为确保空间开发权规划许可制度的顺畅运行，需在以下几方面予以强化支持与保障措施：（1）明确授权。法律层面确立了空间开发权的分配；（2）授权。规划层面寻求构建与全面全要素空间开发权相匹配的规划支持系统；（3）规范权力。在发放规划许可证的环节，清晰界定相关权属主体的空间开发权限，从而明确权力界限。

3.1 设权：空间开发权的法律制度设计构想

3.1.1 纳入国土空间规划许可范畴

为了保障空间开发权的合法实施，提议将其包含在《国土空间规划法》中，同时提议继续采用隐性的制度模式，即不在法律的具体条款中对“空间开发权”进行定义，而是让自然资源管理部门承担规划编制和行政审批的职责，并允许在限定范围内的全域全要素自然资源资产中，根据实际情况设定空间开发权，以进行有限度的建设活动。规划许可的范畴不仅限于建设用地，而且对使用主体、行政区域界限、审批流程等方面进行了详细规定，确保在设立有限的全域全要素空间开发权时，能够做到有法律依据和遵循相应规范。

3.1.2 破解多元主体权利交叉的困境

空间开发权应归属国家设立，而政府作为国家的行政机关，有权利代表国家行使这一权利。在立体开发过程中，涉及到众多不同的主体，因此，有必要在法律上明确规定空间开发权设立的具体条件。此外，空中设施的建设必须依赖于地表设施，而地上与地下的建设活动也应当与地表建设相协调。例如，当地上与地下空间需要通过地面进行通行时，对于在空间开发权行使过程中所涉及的相互利用与相互制约，应当制定一份全面互利的书面协议。同时，这一协议不得损害公共利益，亦不得侵犯任何第三方的合法权益。

3.1.3 明确分类规划许可的实施路径

建设工程规划许可，作为规划许可体系中的关键步骤，在空间开发权被纳入其中之后，应当针对不同具体对象进行细致的分类，以优化和完善许可的相关内容。首先，必须明确空间治理的相关事宜，并划清是否需要申请规划许可的界限；其次，在确保不损害周边利益相关者的合法权益、不改动建筑主体结构、不破坏景观环境的前提下，需进一步整理那些可免于许可的事项，例如城市公共空间服务功能的提升以及局部空间开发等项目；最后，对于那些通过标准地出让的工业用地、带方案出让的经营性用地等，其前期空间权益界定较为明确的项目，可以尝试采用承诺许可的新模式。

3.2 赋权：创新实施型详细规划编制

3.2.1 分区分类推进详细规划编制

在当前全域全要素用途管制的大环境下，空间开发权的具体规划已涵盖住宅及非住宅用地。一方面，对城市开发区域的内外部分进行划分，并制定相应的详细规划；另一方面，针对农业、生态、海洋等非建设性空间，采取的空间综合开发模式需满足开发、保护、管控的相关要求，同时坚决维护安全底线。另一方面，需对新增和现有空间进行细致分类，根据地域特点设定多样化的单元类型，同时充分考虑生态保护、文化传承以及乡村发展等多方面需求。特别是在制定现有空间的具体规划时，必须明确界定公共利益，理顺各种资源与资产的所有权关系，并全面评估发展愿景及动力机制，确保规划既实用又高效。

3.2.2 完善详细规划编制技术手段

摒弃将传统详细规划直接细化至地块的做法，我们将详细规划划分为管理单元与实施地块两个不同层面。管理单元着重于将总体规划的要求有效传达并实施，以规划单元作为基础，综合协调各类空间布局，并优化整体空间布局结构，以防止新增空间出现无序低效现象，确保现有空间得以更新，以及生态空间得到有效保护；而实施地块则更注重为治理和管控提供支撑与保障，具体地块的管控要素采用“虚实结合”的策略，在实施过程中，再通过规划条件的论证来明确具体措施。在详尽的规划方案中，我们应设立“近期、中期、远期”的土地利用缓冲区域，并推出新的短期利用规划管理措施，以此增强规划的应变能力。此外，我们还应创新空间控制的标准，尝试引入建设面积、建筑面积、建筑密度、基准高度等空间性指标，不断优化传统控制性规划的指标体系，使其能够适应土地的多元化开发和空间的综合运用，从而提高土地的节约和集约化使用效率。

表1 传统型详细规划与空间型详细规划控制指标对比一览表

3.2.3 创新三维数字化管理和信息手段

为应对全域全要素空间开发权的新趋势，我们必须运用国土空间用途管制监管系统等先进技术，加强三维空间信息与地物属性的整合管理，打造“规划、建设、管理”全过程的数字化管理体系，从而提高精细化管理的能力。在规划编制过程中，我们坚守基本要求，广泛采用技术工具，对具有特色的空间目标和管控要素制定具体要求，确保地表、地上、地下形成一个统一的空间规划。进入许可管理阶段，我们将空间开发管控要素纳入规划条款，并利用实景三维数据，实现规划方案与设计方案的智能比对和评估，确保规划能够顺利实施。在确权登记环节，需将不动产的空间数据从二维提升至三维维度，进而编制出附加于三维产权证上的三维宗地图，这一举措旨在为不动产的三维权籍调查结果入库以及立体化的确权登记流程提供必要的数据与技术支持。

3.3 控权：重塑空间规划许可模式

3.3.1 建立多元的规划许可方式

在国土空间规划体系框架内，针对建设用地与非建设用地空间设权区域的开发活动，我们创新性地构建了一种新的国土空间规划许可模式。这一模式是对传统城乡规划体系中的规划许可制度——“一书三证”的升级，转变为“X+1+1”的新型国土空间规划许可制度。其中，“X”代表复合开发或存量再开发下的空间许可，涵盖了分层使用规划许可、选址意见书、建设用地规划许可等多种许可，且可根据实际情况进行发放，例如在存量用地再开发过程中，就无需再发放建设用地规划许可证；“1+1”则分别指建设工程规划许可和乡村建设规划许可。

图1 植入空间开发权后的国土空间规划许可制度设想

3.3.2 构建适配的规划许可实施的支撑体系

加强空间开发权相关法律法规和辅助性规章的构建，对空间开发权的土地使用、规划制定、所有权使用、开发建设以及运营维护等方面进行明确规范，从而在根本层面上构建起一套完善的空间开发权法规政策体系。对于现有和新建的互通区域，需进一步明确产权和管理权限的划分，并依据公共空间与共享空间的不同特性实施分类管理。对管控机制实施单元化统筹，针对已建成、与新建互通以及新建的三个区域，确保控制指标不低于现有水平，以安全评估和系统规划为基础，对指标调控、场地配置、公共区域规划、相邻关系处理、风貌塑造、设施配套等方面进行综合管理。对于某些指标在单一地块难以达到要求的情况，在总量达标的前提下，可进行单元化统筹协调。在设定权属边界时清晰界定空间范围，对尚未开发的区域进行收回并重新分配，从而实现分层次的土地供应及权属登记确认。

04

基于空间开发权的

国土空间规划许可实践探索

——以温州为例

截至目前，浙江省尚未颁布国土空间规划相关法律及条例，而温州在探索实践中，坚守不违反现行法规的原则，通过制定并执行详尽的实施性规划、开拓新的规划许可途径、创新确权登记方法，以及采取分区域、分类别的策略，来合理分配空间开发权利。

4.1 探索实施立体化土地授权与开发的新模式——以温州机场综合交通枢纽为例

温州机场枢纽综合体规划所用的土地性质属于综合交通枢纽用地，同时兼容商业设施和商务设施用地的功能。该综合体汇聚了航空、市域铁路轨道站、长途汽车站、大型停车场库以及宾馆、商业服务、商务办公等多种功能，形成了一个机场与城市相结合的综合体。它是一个涉及多个空间权属的综合性集成体。在规划编制阶段，通过实施土地整治、权属核查、三维测绘等措施，制定了《温州机场片区0577-WZ-JC航站区单元控制性详细规划》，对机场枢纽综合体用地进行了分类和分层规划；在规划许可环节，依据该详细规划实施分层供地和许可，同时，在规划条件制定时进行论证，编制了《温州机场片区航站区单元ZQ-01地块规划条件论证报告》，对高层区间出让等竖向空间分层要求进行了进一步明确，并具体阐述了轨道建设细节和长途客运站布局要求，确保规划许可有据可依、有迹可寻；在确权登记阶段，利用三维信息清晰界定权属空间，实现了地上和地下多权属的登记工作。引入空间开发权后，我们采用全面规划的方式，创新了轨道交通、公共设施等地上与地下空间的综合开发模式，这不仅有效节省了土地资源，还实现了立体空间的精细化运用。目前，该计划已经投入使用，市域铁路的轨道站也已经开通并投入运营。

图2 机场综合体立体确权登记示意图

4.2 探讨存量建设用地空间使用权开发模式——以桃花岛污水处理厂上盖项目开发为案例

桃花岛污水处理厂在原有基础上实施了上盖开发，这成为了存量建设用地立体化利用的一次成功尝试。在采纳了土地空间分层利用的先进理念后，以现成的污水处理厂屋顶为基准高度，构建了一座“体育休闲公园”。此外，该项目还采用了上下分层的供地方式，并据此办理了土地证。在规划编制阶段，《温州市核心片区桃花岛单元（0577-WZ-HX-08）控制性详细规划》对地块的分层标高及关键指标进行了深入研究，确保了与现有建筑的空间协调，明确了三维空间指标，并创新性地制定了分层图则。该图则明确了屋顶用地的性质、开发总量、出入口、建筑高度等要求，同时提出了建筑设计、交通组织、消防管理、竖向设计、采光和通风设施等方面需要综合考虑的内容。在空间供应方面，依据分层图则制定了规划条件，明确了分层开发的垂直空间界限，并以现有污水处理厂的屋面标高作为分层界线，设立了建设用地立体空间使用权。屋顶上方的空间可以单独办理划拨供地手续，实现了立体空间的多元主体供给。在审批控权方面，鉴于项目具有分层供地和存量用地再开发的特点，针对因现状条件限制导致的停车不足、建筑退让不足等问题，提出了确定周边地块停车指标、建筑退让不再增加等解决方案，确保了分层项目建设工程规划许可的顺利办理。本工程通过实施地块的多维立体综合开发，成功在城市中心地带极为紧张的土地资源中，开辟出大约400亩的公共活动区域，此举显著提高了该地块的整体价值。

图3 桃花岛污水处理厂控规分层图则

以洞头区陆域引调水工程为案例，探讨非建设用地地下设权开发模式。

洞头区陆域引调水工程包括温州至洞头陆域引供水第二通道工程线路以及鹿西乡引供水线路两个部分，它穿越了洞头区（海经区）和龙湾区（温州湾新区）行政许可的概念特征，旨在通过引水来弥补洞头区经济发展用水需求的不足。在规划阶段，考虑到部分路由位于城镇开发边界之外，我们不仅在编制供水专项规划时进行了选址论证，还将这一论证结果纳入了详细规划中。该项目除了新建的鹿西加压泵站外，其他部分均采用地下管线埋设的方式进行施工，这显著降低了建设对土地资源的占用和对农业用地的损害。同时，泵站的位置选择巧妙地避开了生态保护红线和永久性基本农田（耕地）。在规划许可方面，根据相关规划，核发了选址意见书，项目线路在穿越江段时，位于南口大桥（龙湾至瓯江口）附近，地下穿过永久基本农田，确保在不影响地表耕作条件的前提下，进行了农用地地下空间开发与建设的创新尝试。该项目路由因不涉及用地，后续不予确权登记。

图4 洞头区陆域引调水工程途径永农示意图

05

结 语

设立空间开发权关乎新时代、新征程中自然资源管理权利的分配、调整与落实，与自然资源管理“两统一”的职责相契合，对于研究层面和实践领域均具有深远的含义和价值。本文从空间开发权的角度出发，对国土空间规划许可制度进行了深入研究。研究涵盖了“设立权力”、“赋予权力”以及“控制权力”三个维度，旨在探寻国土空间规划许可制度的重构途径。同时，文章还列举了多种空间设权开发的具体实践案例。这些案例的介绍旨在增强国土空间规划许可在空间发展和土地利用方面的治理效能，从而在实质上推动用途的精细化管理以及资源的集约化使用。