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综合行政执法改革是深化党政机构改革的关键环节，同时也是强化法治政府建设、推动国家治理体系与治理能力现代化的根本性任务。紫阳县近年来，通过整合县内市场监管、交通运输、文化市场、农业、应急管理等多个领域的行政执法力量，集中精力进行机构调整、职责划分和队伍建设，已初步建立起与紫阳县实际情况相符合的综合行政执法体系。

一、紫阳县五个领域综合行政执法机构基本情况

自2020年起，紫阳县陆续在市场监管等多个领域推进了综合行政执法改革，改革成果包括成立了紫阳县市场监管综合执法大队、紫阳县农业综合执法大队、紫阳县文化市场综合执法大队、紫阳县应急管理综合执法大队以及紫阳县交通运输综合执法大队。这些综合行政执法机构与各自的主管部门共同实行“局队合一”的管理模式，人员、财务和物资均由主管部门进行统一管理。作为该领域的监管部门的执法部门，它们均以监管部门的身份，统一执行行政处罚任务，并承担与之相关的行政检查、行政强制等职责，这涵盖了投诉举报的接收和处理，以及行政处罚案件的立案、调查和处罚等环节。

紫阳县市场监管综合执法大队是紫阳县市场监督管理局的执法部门，其级别为副科级，经费来源为财政全额预算。该大队核定的事业编制为20人，设有1名副科级领导职位，目前实际在编人员为10名。

紫阳县农业综合执法大队是紫阳县农业农村局的执法部门，其规格为副科级，且所有经费均由财政全额预算承担。该大队核定的事业编制共有13名，副科级领导职位设有1个行政执法体制，目前实际在编人员数为7人。

紫阳县文化市场综合执法大队是紫阳县文化和旅游广电局的执法部门，其级别为副科级，所需经费完全由财政全额预算承担。该大队核定的事业编制为11人，设有1名副科级领导职位，目前实际在编人员仅有2名。

紫阳县应急管理综合执法大队是紫阳县应急管理局的执法部门，其级别为副科级，财政全额预算负责其经费支出。该大队核定的事业编制为7人，设有1名副科级领导职位，目前实际在编人员有3名。

紫阳县交通运输综合执法大队是紫阳县交通运输局的执法机构，其规格为副科级，并且其经费完全由财政全额预算提供。该大队核定的事业编制为20名，设有1名副科级领导职位，目前实际在编人员有10人。

二、紫阳县综合行政执法改革的做法及取得的初步成效

（一）着力优化职能配置，加快综合执法的标准化进程。在改革过程中，对执法机构的设置、执法事项的划分、执法力量的分布等进行了全面梳理，并对涉及改革的执法队伍人员构成和编制进行了全面掌控。理顺执法间的联系，界定行政管理与执法活动的责任范围，将职能相似或重叠的部分进行整合，将多头执法统一由一个机构承担，经过改革，共精简执法机构四家，减少挂牌机构两家，机构设置更为简洁高效，执法职能也更加清晰明确。改革初期，农村公路、道路运输、航务水运以及交通工程质量监督等领域各自拥有一支专业的执法队伍。然而，这些队伍的执法力量较为分散，职责存在交叉，导致多头执法和重复执法现象屡见不鲜。通过改革措施，对相关机构进行了撤并及调整，对职能职责进行了拆分与融合，将包含107项行政处罚、19项行政强制和9项行政检查在内的三类行政权力，统一划归县交通运输综合执法大队管理，从而明确了行政执法的职责分工，实现了由一支队伍统一执法，有效解决了执法多头、重复执法的现象。

（二）针对队伍建设，致力于加强综合执法的专业化水平。首先，对人员编制进行整合，依照“人员随任务走、编制随人员走”的原则，有计划地优化执法队伍结构，促进执法资源向一线倾斜。在编制保障方面，经核定，市场监管等五个领域的综合行政执法机构事业编制总数为71名，这一数字比改革前增加了15名；在内设机构的配置上，五个领域的综合执法大队共设有16个内设机构，其中一线执法中队达到15个，占比高达94%，确保了执法业务的相对独立性。全县17个镇均设立了市场监督管理所及综合执法办公室，积极推动执法力量向乡镇拓展和深入，有效缓解了基层执法力量分散且薄弱的状况。此外，还致力于提高执法人员的专业技能水平。鉴于执法队伍在专业素质和执法能力上存在较大差异，县司法局主导下，先后组织了两次全县综合行政执法队伍的执法培训，内容涵盖执法流程、执法文书规范化、执法证据搜集以及执法案卷整理等方面。在此过程中，严格实施了行政执法信息公开制度、执法全流程记录制度以及重大执法决定的法律审核制度，从而有力地确保了综合行政执法的依法进行和规范操作，并提高了执法人员的法治观念和依法行政的能力。

（三）在提升质量方面，着力推动综合执法的精细化。首先，执法的定位变得更加精确。各综合行政执法部门紧密围绕既定的职责范围，严谨履行职责，力求执法项目全面覆盖，执法流程规范有序，执法标准公正合理。例如，县交通运输执法大队聚焦全县范围内的道路运输企业、水运企业、驾驶培训机构、机动车维修市场，以及道路水运巡航巡查、工程质量监管等方面，重点开展了打击非法营运、规范出租车市场、治理货物运输车辆超限超载、加强疫情防控等领域的综合行政执法工作。执法成果显著增强。自综合行政执法机构设立以来，共处理了644起投诉案件，案件来源途径得到了显著扩展。此外，针对民生领域，已陆续开展了多种专项整治行动，对公众关注的虚假广告、消费欺诈、非法营运、假冒伪劣产品以及过期销售等违法行为进行了严格的打击。截至2022年9月，五个执法大队合计进行了1883次各类执法检查；执行了350次行政处罚，具体包括：立案343起、结案341起，办结率高达99.4%，发出警告73次，罚款总额达到2553915元，没收违法所得12434元以及各类物资物品；同时，还实施了127次行政强制措施。严格的执法举措产生了显著的威慑效果，成功消弭了各种纠纷，保障了民众的合法权益不受侵害。

三、紫阳县综合行政执法改革存在的问题

近几年来，紫阳县在综合行政执法改革方面取得了显著成效，实现了执法领域的“一队统管”。这一改革使得执法的权威性和效率得到了显著增强。然而，当前仍存在一些亟待解决的问题。

县镇之间的合作机制尚不完善。首先，乡镇与市场监管派驻机构在职责划分上尚未明确。尽管镇市场监管所已被纳入镇级统一指挥协调体系，其主要负责人的考核和任免需征求镇党委意见，但实际上，县市场监督管理局在领导和管理工作上占据主导地位。这导致运行过程中，只认可“条管”领导，使得乡镇在协调和指导方面难以发挥其作用，联合执法的难度也因此增加。二是镇级综合执法机构与县级执法部门在协作配合方面存在不足。县镇之间的联动机制不够健全，缺乏对乡镇与县级职能部门职责权限的科学合理划分。同时，镇中心工作繁重，任务量大，对下放职权的日常巡查和针对性检查难以有效进行，再加上镇执法人员数量不足，县级执法部门又未能及时提供有效的培训和指导，致使镇在执法工作中显得力不从心。

乡镇执法的依据存在不足。在改革之后，各镇纷纷成立了综合执法办公室，并促进了执法权限向基层的拓展。依照《行政处罚法》的相关规定，行政处罚的执行主体包括拥有行政处罚权的行政机关，以及那些依法获得授权或委托的组织。在管辖级别方面，明确指出行政处罚应由县级以上地方人民政府的具有行政处罚权的行政机关负责，除非法律或行政法规有其他特别规定。《行政处罚法》的基石在于权责法定，依照法律规定，未获得合法授权的任何机构或个人均无权执行行政处罚。尽管中省对某些经济较为繁荣的镇子赋予了特定的执法权力，然而紫阳县下辖的17个镇并不在此列。此外，目前省市级层面尚未就委托执法的执法依据、执行流程、监督机制等方面制定出具体的规定，亦缺乏相应的制度安排以解决镇综合执法办公室在委托执法过程中所面临的挑战。镇综合执法办公室是各镇的执法执行机构，它既不属于那些由县级以上地方政府直接设立并拥有行政处罚权的行政单位，也不属于那些获得授权或委托的机构，同时，它也缺乏法律或行政法规的支持。因此，乡镇在执法过程中普遍遭遇了法律依据短缺的难题。

执法队伍实力不足。自2020年起，我县已相继推进了市场监管及另外四个领域的综合行政执法体制改革工作。改革举措落实后，相关高层政策明确指出“改革后的执法队伍将实现人员流出而不纳入，待中央层面明确相关政策后，再逐步进行规范化管理”，然而，时至今日，执法机构的性质以及相关政策措施仍未得到最终确定，至于补充执法人员力量的政策立场同样模糊不清，这导致拥有空缺编制的综合行政执法队伍无法进行人员选调或招募，进而影响了执法力量的稳定保障。我县五个领域的综合行政执法机构核定的事业编制总数为71名，然而，实际在编人员仅有32人，剩余空编39名。其中，某些执法机构的空编数量甚至超过了核定编制的一半。由于人员补充渠道不畅，执法队伍的力量未能得到有效增强，这显著削弱了执法的力度，并降低了监管效能。执法机构中存在人员结构老化的问题，比如农业综合执法大队中50岁以上的有3人，市场监管综合执法大队中则有4人，这些50岁以上的人员已占相关执法机构实有人员的40%以上。这样的情况无疑增加了行政执法工作的难度，同时也对工作质量和效率产生了不利影响。

四、紫阳县综合行政执法改革的对策建议

完善县域与乡镇之间的协作体系。针对乡镇与派驻机构的互动，提议对派驻机构的领导人员实施乡镇与派出单位的双重领导，让乡镇负责对其日常工作的考核，以此增强乡镇对派驻机构的监管力度。针对乡镇执法中显现的体制不完善、执法依据不够充分的情况，依据新修订的《行政处罚法》第二十四条的规定，省、自治区、直辖市可依据当地的具体情况，选择将基层管理急需的县级人民政府部门的行政处罚权限转交给具备有效承接能力的乡镇人民政府或街道办事处执行，同时还要定期对这些执行情况进行评估。相关决定需予以公布。此规定阐述了乡镇执法事项的下放需由省级机构决定，并对下放行政处罚权限的覆盖范围设定了限制。建议省级机构针对那些基层管理急需、契合基层行政管理特性、能够有效执行的执法事项，制定相应的法规和规章，赋予其授权行政执法体制，以此明确，进而清晰界定县镇执法机构的职责范围。

（二）针对县级综合行政执法队伍中执法人员数量不足、执法效能有待提升的现状，建议上级部门迅速制定并实施一系列配套措施。首先，应尽快颁布相关政策，对执法机构的性质和人员配置标准进行明确，以确保执法队伍的快速壮大。二是需强化现有人员的业务技能培训，严格执行执法人员持证上岗及资格管理的相关规定，持续进行规范化培训，提升执法人员及辅助执法人员的业务水平，尤其是要重视法律法規及行业技能的培训，全面提升执法人员的专业素养和执法效能，助力执法队伍的专业化发展。第三，需构建一线执法人员的流动机制，对综合执法人员的职务晋升、干部轮岗、薪酬等制度进行优化与执行，实施执法岗位的补贴政策，比如设立随着工作层级降低、补贴金额增加的机制，以此激励一线执法人员深入基层工作，确保基层综合执法人员能够稳定工作、出色完成任务。