2024年3月，国家能源局发布了《2024年能源工作指导意见》，文件中强调要持续加强风电和光伏产业的健康发展。同时，要稳步推动大型风电光伏基地的建设，确保项目能够顺利建成并投入运营。根据不同地区的实际情况，加快分散式风电和分布式光伏发电的开发进程，并在具备条件的地区实施“千乡万村驭风行动”以及“千家万户沐光行动”。

同时，推动实现绿色证书的全面覆盖及其应用范围的持续扩大，强化绿色证书与我国碳交易市场的紧密结合以及在国际上的认可度，以增强绿色证书的广泛影响力。对分布式光伏发电项目的管理规范进行修订并公开发布，并持续进行分布式光伏接入电网承载能力的提升试点项目。

国家能源局发布的《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则（征求意见稿）》旨在对可再生能源的入市交易进行规范。随着光伏发电在乡村振兴中扮演越来越重要的角色，绿证也将逐渐成为推动乡村发展的重要资产。

接下来，我们将为大家详细介绍乡村振兴战略中关于光伏产业用地的一系列政策，以便大家能够提前进行光伏项目的规划和布局，并作为参考依据。

一、光伏项目用地的主要政策及用地类型

核心政策：

自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合发布的《关于促进光伏发电产业健康发展及规范土地使用管理的通知》（文件编号：自然资办发〔2023〕12号）。

《关于强化河湖水域岸线管理范围控制的指导性文件》（编号：水河湖〔2022〕216号），由水利部发布。

国家林业与草原管理局的办公部门发布了一则通知，该通知名为《关于促进光伏发电产业健康发展及规范利用草原资源的相关事宜》（编号：办草字〔2023〕126号）。

（一）哪些类型土地可以用于光伏项目？

积极推动对尚未开发土地和现有建设用地的合理利用，以促进光伏发电产业的扩展。同时，倡导在沙漠、戈壁、荒原、沙化或退化的盐碱化草原等地选择合适地点，建设规模宏大的光伏发电基地。

针对油田、气田以及那些难以复垦或修复的采煤沉陷区，应积极推动其非耕地区域进行光伏基地的规划与建设。

光伏方阵所占用的土地：在保持地表原貌的前提下，其用地类别可依据地表土地性质进行认定与管控。同时，对于位于光伏方阵内部及其周边，直接服务于光伏方阵的道路，其用地性质可参照农村道路用地（设施农用地）的相关规定进行认定与管理。

农业用地使用上，需遵守耕地保护原则，严禁侵占；对于其他农用地的占用，需依据实际情况进行合理调控；同时，应注重节约和集约利用土地资源，力求减少对生态环境和农业生产活动的负面影响。

所涉林地需遵循林光互补的种植模式，适用于年降水量不足400毫米的灌木林地，以及那些覆盖率不足50%的灌木林地，不论其所在区域。

涉及草地区域，除了基本草原之外，地方林草管理部门应当对当地草原资源及生态环境进行科学评估，进而合理选定项目的适宜建设区域、建设方式和建设标准。同时，积极倡导实施“草光互补”的方案。

配套设施用地涉及：变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等，这些区域均被认定为建设用地，并按照相关规定进行管理和认定。

充分挖掘农村地区的空间潜力，大力推动风电的分散布局开发。同时，倡导在新建住宅小区的屋顶、工厂和公共建筑的顶部、农民自有的房屋以及设施农业等领域，建设一定比例的光伏发电设施。

在湖泊周边地带以及水库的支流区域，建设光伏和风力发电项目时，必须进行科学的论证分析，并实施严格的监督管理。

（二）哪些类型土地不能用于光伏项目？

项目选址需避开耕地、生态保护的重要边界、历史文化的保护带、具有特殊自然景观价值和文化象征意义的区域、原始林地、国家指定的沙化土地封禁保护区等。

新建或扩建光伏发电设施时，严禁使用永久性基本农田、基础草原、一级保护林地，以及东北和内蒙古地区的重点国有森林区域。

光伏电站与风力发电等设施不得建于河道、湖泊或水库之中。它们也不得设置在具备防洪、供水功能，以及水生态与水环境保护需求的区域。同时，这些项目不得阻碍洪水畅通，不得对水库大坝、堤防等水利设施的安全构成威胁，亦不得干扰河流的稳定状态或航运的安全。

二、光伏项目用地的面积要求

依据自然资源部公布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》文件光伏发电国家政策文件，该文件中明确指出，对于用地面积的控制因素共划分为四个类别，具体包括：地形地貌条件、光伏组件的安装方式、场地的地理坐标以及光伏组件的转换效率。

（一）按地势分为3类场址

总体指标按Ⅰ类地形区、Ⅱ类地形区、Ⅲ类地形区分别控制。

Ⅰ类地形区，指的是那些地势平坦，地面坡度不超过3°的广阔平原区域。

Ⅱ类地形区涵盖的区域特点是地势较为平缓，地面坡度介于3度至20度之间，且海拔高度差不超过200米的低矮丘陵地带。

Ⅲ类地形区指的是那些地形变化显著，地面坡度超过20度，且海拔高度差异超过200米的复杂丘陵或山脉地带。

（二）按安装类型分为4类

光伏发电站的光伏方阵安装主要遵循四种不同的排列方式，分别是固定安装、平单轴跟踪安装、斜单轴跟踪安装以及双轴跟踪安装。

（三）转换效率控制

通常情况下，光伏发电的能源转换效率介于15%至25%之间；而目前，这一效率普遍能够达到大约24%。

（四）按场址经纬度

该范围横跨18°至50°的纬度，包括了我国31个省、自治区、直辖市的地理位置。

以四川为参照，该省地处北纬26°03′至34°19′之间，若以30°纬度线为基准，其转换效率可达到24%；据此推算，1万千瓦的固定式控制系统覆盖面积约为9.686公顷；至于平单轴跟踪系统，其覆盖面积为19.674公顷；斜单轴跟踪系统的覆盖面积为16.444公顷；而双轴跟踪系统的覆盖面积则为17.924公顷。

三、现阶段几大光伏发电模式

（一）农光互补模式

2023年三月，我国自然资源部、国家林业和草原局、国家能源局共同发布了光伏发电产业用地管理的新规定，即《关于推动光伏发电产业健康发展并加强土地使用管理的通知》（编号自然资办发〔2023〕12号，简称“12号文”）。

在坚持耕地保护的国家战略中，12号文件明确指出，光伏发电阵列的用地不得侵占耕地光伏发电国家政策文件，对于占用其他农业用地的情形，需依据实际情况进行合理调控，力求节约和高效利用土地资源，力求最大程度减少对生态环境和农业生产的负面影响。

《12号文件》指出，光伏发电阵列所占用的土地无需遵循非农业建设用地的审批流程，然而，它也明确规定，光伏发电阵列所占用的土地不得改变原有土地的用途，且在实际执行光伏项目时，仍需重视对土地使用现状的考察。

（二）水光互补模式

2022年5月25日，水利部正式发布《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，明确指出：光伏电站、风力发电等设施严禁在河道、湖泊、水库等水域范围内进行建设。

官方进一步阐明：近期，部分区域仍旧出现人为限制河湖面积、侵占水域空间的现象，河湖资源过度开发的问题亦未得到根本解决，与水资源争夺土地的发展模式尚未实现根本性转变。同时，河湖内光伏发电项目的建设、以风雨廊桥为名进行的房屋开发、河道内大量耕地存在甚至种植高大作物，这些都对行洪安全造成了影响，新的问题接连涌现。

在统筹推进发展和保障安全的前提下，考虑到国家能源结构的优化调整需求，对于光伏电站、风力发电等项目的建设，不采取一概而论的策略。针对湖泊管理区域周边以及水库库汊等水域岸线空间，各地应深入分析此类项目对防洪及生态安全可能产生的实际影响。