在行政强制拆除的执行过程中，行政主体往往采取具有决定性内容却以“通知”或“告知”形式出现的非固定行为，这种做法已逐渐成为导致行政纠纷的关键因素。面对此类行为的可诉性，司法机关在作出判断时，展现出了形式主义、程序吸纳与实质审查三种迥异的裁判思路，进而引发了法律适用上的诸多不确定性。本文旨在深入分析这类非规范行为的法律性质，区分不同司法途径所依据的法律原理，并主张以“功能对等”、“外部法律影响”以及“权利救济的实际效果”为关键，建立一个实质性的审查准则，旨在化解司法难题，保障行政相对人的诉讼权利能够得到切实的行使。

一、 引言

《中华人民共和国行政强制法》旨在维护公民、法人和其他组织的合法权益，对行政强制执行过程，尤其是针对不动产的强制拆除行为，确立了严格细致的程序性规定。然而，在追求行政效率的现实压力下，一些行政机构倾向于跳过繁琐的法定程序，转而采取一种法律属性不明确的非规范行为——诸如以《限期搬离通知》、《违建拆除告知书》等名义，直接向被行政对象发布具有强制性的义务要求。

此类行为具有的特点是，其名称和形式表面上看似属于过程性或告知性的文件，然而其内容实际上往往涉及对违法行为单方面的认定、对限期拆除义务的具体规定，以及对逾期未履行可能导致的强制拆除以及断水断电等不利后果的预告。这种形式与内容的差异，直接对行政诉讼的受案范围界定产生了冲击。在司法操作中，对于此类行为是否属于可诉范畴，法院的判定标准存在极大分歧，导致法律应用出现了“三岔路口”的局面，这不仅对司法判决的稳定性和可预测性造成了损害，还让行政相对人的程序权益和实体权益陷入了不确定的境地。

二、 司法裁判中关于可诉性认定的三重分化

对于这类不定型的通知行为，在长期的审判过程中，司法机关逐步确立了三种典型的判决立场：

形式主义路径：基于行为外观的不可诉认定。

这种看法是按照行政行为的法律分类和名称来做出判断的。法院指出，只有那些法律明确规定的行政处罚裁决、行政强制执行裁决等，才具备最终的效力和可提起诉讼的性质。至于“通知”、“告知”等文件，由于它们的名称并不属于法定的裁决形式，因此被归类为不产生独立法律效力的“事实行为”或“过程性、预备性行为”。该通知的本质在于，它仅仅是行政机关未来可能实施正式行动的一个预先告知，并没有直接设立或调整相关人员的权利与义务。因此，针对此类行为提出的诉讼，往往因为诉讼目标尚未成熟或不符合条件而被法院判决不予受理。然而，这种做法的不足之处在于，它未能充分考虑行为对相关人员权益产生的实际控制影响，这可能导致对于具有实质性侵害性的行为，司法监督存在空白。程序主义路径：以后续正式行为吸收为由的不可诉认定。

该观点认为，虽然前期通知可能会对相关当事人造成一定影响行政强制法原则，但更加强调行政程序全过程的规范性。其判断依据是，一旦行政机关在发出通知之后，依照法律规定再行发布《责令限期拆除决定书》或《行政强制执行决定书》，那么原先的通知行为，由于内容与效力，将被后续更为规范的行政决定所吸纳或取代，进而失去了独立提起诉讼的资格。相对人的权利救济应着眼于该最终的正式裁决。这一做法在一定程度上确保了行政程序的周全性，然而，它可能存在一个问题，即可能未充分考虑到从前期通知发布至后续正式裁决出台期间，相对人可能因通知中预告的强制措施（例如，停水停电）而遭受无法挽回的损失，其寻求即时救济的权利可能因此受到拖延。实质审查途径：依据功能与效果的可诉性进行判断。

此观点主张揭开行为表象，直指其本质功能及法律影响。法院不再仅关注文书标题，转而细致审查其内容是否对特定相对人确立了具体且清晰的法律责任，并明确了不履行这些责任的法律制裁。若某份“通知”在实质上与一项对相对人施加具体义务的行政裁决相当，并对相对人的财产权益造成了直接、具体、负面的影响，则不论其表面形式如何，均应视作一个可提起诉讼的行政行为。这一做法的法理依据在于，行政诉讼的核心宗旨是保障被侵害权利的救济，一旦行政行为具有侵害权益的本质特征，便应允许其接受司法审查的审视。三、 实质性审查标准的构建与法理证成

为了解决上述裁判中的争议行政强制法原则，构建一个统一、清晰且与法治理念相契合的审查准则，作者提出，应当把实质审查的途径视为判定这类非固定形式通知行为是否可诉的基础途径。具体的审查准则可以围绕以下几个关键点进行阐述：

功能等同性审查：是否实质扮演了“行政决定”的角色。

审查的重点在于评估该通知是否实质上取代了原本应进行的正式行政裁决。需对其是否具备行政决策关键成分进行审视：首先，主体需具有明确性，需指向特定的行政相对方；其次，对事实的认定需清晰明了，如对建筑物等对象的法理状态进行确认；再者，对义务的设定需具有强制性，要求相对方在规定时间内必须执行相应的行为（如自行拆除）或遵守不作为的规定；最后，需提前告知法律后果，明确指出不履行义务可能带来的不利影响。一份通知若集齐了所有这些条件，其在本质上便等同于一份“责令限期拆除决定”。在法律效果的外部审查方面，需考察它是否对相关当事人的权益造成了“最终”的损害。

这里的“终局性”并非意味着行政程序的彻底结束，而是强调这一行为对相关方权益造成的直接且实际影响。判断的焦点在于，该通知是否导致相关方从原本无需承担特定法律义务的状态，转变为必须在特定时间内履行特定义务的状态。这种法律身份的变化，本身就具备引发司法救济的法律效力。这并非对未来遥远且不确定的预测，而是一种即刻生效的义务规定。对于权利救济的时效性和有效性进行审查，关键在于判断是否具有不可替代的独立诉讼价值。

这项审查旨在应对“程序吸收论”的质疑。即便行政机关之后可能做出正式的裁决，然而，如果初步的通知本身就含有独立且即刻生效的强制措施（比如，“若三日内未搬离，将立即停止供水供电”），这种威胁对受影响者的日常生产与生活造成了紧迫的损害。此刻，若不允准相对方针对该通知提起诉讼以寻求行为保全等紧急司法援助，其合法权益可能面临无法弥补的损失。鉴于此，一旦通知中包含独立且优先于最终裁决的侵权性条款，其诉讼性质便不应因后续行为而消解。四、结论

行政行为的命名及呈现方式，不应当成为公民寻求司法援助的障碍。特别是在行政强制拆除的领域中，针对数量日渐上升的不规范通知行为，司法机关需摒弃教条化的形式主义，确立并统一采用以功能、成效及权利救济的实际效果为基准的实质性审查准则。审查通知是否与行政决定在功能上一致、是否带来了直接的外部法律影响、以及是否具备独立的诉讼救济意义，以此精确评估其可否被诉。这不仅是落实《行政诉讼法》保障公民合法权益立法精神的体现，更是促使行政机关回归法定程序、推动国家治理体系和治理能力现代化的必要举措。